当前中国康养产业的发展明显与市场需求严重脱节，单纯依赖政府难以补齐短板，需要激发社会资本投资活力与积极性。图/IC
文 | 刘以雷
康养产业在科技、资本以及政策的支持下催生“银色产业”“银色经济”，其蕴藏着发展的潜力与空间，是推动经济稳步的增长的引擎之一。
世界经济新旧动能加速转换，新一轮科技革命和产业革命催生大量新产业、新业态、新模式，促使全球经济发展加快转换升级，康养产业成为经济的新动力、新增长点。
康养产业高质量发展新趋势
当下我们面临着严峻的人口老龄化问题：目前中国是世界上唯一一个老年人口超过1亿人的国家，也是世界上老年人口最多的国家。未富先老，已成不争的事实。
中国从2000年开始就已步入老龄化社会。近些年，中国65岁以上老龄人口呈快速增长之势。统计多个方面数据显示，2013年－2018年，中国65岁以上老龄人口，五年间增长了3497万人，年均增长700万，其中2017年和2018年分别增长828万、827万，2018年中国老龄人口达到1.67亿人。在老龄人口大幅增加的同时，还面临劳动人口的大量减少和人口出生率、自然增长率的走低。2013年－2018年，五年间，中国劳动人口总共减少1225万人，年均减少245万，其中2017年和2018年分别减少431万、472万。由于劳动人口的大量减少，叠加老龄人口的大幅增加，中国老年抚养比快速攀升，由2013年13.1增加到2018年的16.8。而人口出生率、自然增长率，2018年分别为10.94、3.81，虽然全面放开了二孩政策，但也都是1978年以来的最低点。
根据相关预测，2022年开始中国老龄人口迎来新的增长高峰，增长数量远超过2013年－2018年的增长速度。一方面人口老龄化的加速带来了诸多挑战甚至严重的社会问题和政治问题；另一方面也蕴含了巨大的发展潜力，康养产业将有机会成为中国经济稳步的增长的新蓝海和新动力。
与传统产业不同的是，康养产业是可以轻松实现远距离异地供给的产业，其为许多欠发达地区带来了发展机会。对于当地养老资源丰富但需求不足，自然资源禀赋较好但经济发展基础薄弱的地区来说，通过充分挖掘当地文化、生态和劳动力资源，进行整体的、系统的、综合的规划，不但可以缓解城市居民养老资源不足的问题，而且有利于带动城乡融合，推进乡村供给侧改革，解决养老产品与服务供需结构性矛盾。
据估计，到2020年，老年人的退休金总额将超7万亿元，老年人消费潜力将达到9万亿元，康养产业市场规模将达到7.7万亿元，2030年市场规模将高达20万亿元。
与巨大的市场潜力相比，据不完全测算，当前每年为老年人康养生活提供的产品只有5000亿－7000亿元，有近84％的老年需求还未得到满足。可以说，人口老龄化催生的“银色经济”拥有高增速、大增量的万亿元市场空间。
康养产业高质量发展存在面热实冷
中国康养产业整体起步低，面热实冷，虽然近年来在国家格外的重视与产业政策的扶持下取得了较大进步，但与老龄人口的需求和康养产业巨大的市场潜力相比，还有较大的差距。
（一）认识理解不到位。中国近20年的老龄化社会进程，人们对老龄化都很熟悉，对老龄化带来的康养概念也不陌生。但是大多数仅仅停留在概念性的认知里，对康养产业内在规律、发展条件、产业特点研究并不全面深入。关于康养产业，我觉得有四个认知需要强调：一是不能把政府主导的养老事业当作康养产业。养老事业由行政主导，发展主体是政府，首要目标是公益，而康养产业由市场主导，发展主体是企业，首要目标是利润。以传统发展养老事业的手段发展康养产业，就会事倍功半。二是康养产业要把老龄化危机转化为促进经济稳步的增长的动力。人口老龄化既带来了社会负担，也提供了巨大的市场需求主体和市场规模。三是康养产业的机遇需要相应的经济发展水平和康养资源。我们常说的“未富先老”实际上就是经济发展水平不高对康养产业的阻碍因素。而当前城镇化、市场化的纵深发展则促使潜在的养老服务市场需求逐渐转化为有效刚性需求。四是康养消费具有区域时空的可转移性。经济发展水平不高的地区一般都具有较好的生态环境，这也是康养资源。也就是说生态环境好的地区，能够最终靠康养基础设施建设和政策引导，承接发达地区的康养消费需求。
（二）政策支持不配套。近几年来，国家层面出台了大量康养产业相关政策，如《“健康中国2030”规划纲要》《智慧健康养老产业高质量发展行动计划（2017-2020年）》《养老机构服务质量基本规范》《关于促进护理服务业改革与发展的指导意见》《智慧健康养老产品及服务推广目录（2018年版）》，以及最近出台的《关于深入推进医养结合发展的若干意见》等等，并且在土地供应、资金补助、税费减免等方面也给予一系列优惠，国家政策对康养产业高质量发展的支持不可谓不多，但是距离一个完整的、有规模影响力的养老市场和产业还很远。原因如下：首先，有关康养产业政策法规的推出往往落后于实际发展速度，未能很好地发挥出政策预见性和行业指导性作用；其次，有些政策比较笼统抽象，不够具体细化，操作性不强；再者，政策碎片化，缺乏系统性，增加执行难度，缺少相应的配套实施机制，使得政策难以真正落实到位；最后，受部门利益或概念理解差异的影响，落实主体不愿执行或难以界定而不予执行，而政策落实“最后一公里”无法疏通，康养产业的政策红利就难以充分释放。
（三）产融衔接不充分。融资难问题，在某些特定的程度上影响了社会资本参与意愿，成为促进社会资金进入养老领域的主要瓶颈。康养产业具有成本高、投资回报期长、运营过程中不确定性较多等特点，产业的特殊性对长期资金市场、融资方式也提出了特殊性要求。中国康养产业起步晚，市场化水平偏低，企业发展水平参差不齐，融资体系建设也处于初始阶段。目前从局部上看，各个支持康养产业的融资方式均有待完善；从整体上看，关于康养产业的融资系统性建设亟须加强。当前康养产业融资渠道相对单一，大部分资金来自银行贷款。
（四）资源配置不到位。一方面金融供给的不足制约了民间资本、社会力量进入康养产业，另一方面市场机制的不健全也致使民间资本和社会力量尚未成为养老服务主体。康养产业对资源的依赖程度较高，政府往往掌握着稀缺性资源或者具有绝对优势性的资源，但当前政府没有完全实现将养老服务经营权向市场和其他社会力量过渡。康养产业市场化竞争机制仍然不健全，突出体现在中国老年服务的市场行情报价机制还没有形成。
（五）有效投资不足。发展康养产业的基础设施还很薄弱，需要投资，康养产业作为消费性产业，也需要投资作为支撑。吸引社会资本进入康养产业是当前发展的重点。民间资本与社会力量的进入有利于促进康养产业多元化发展、促进创新以及提供持续发展动能，而吸引有活力、有潜力的社会资本进入康养产业的前提是市场化竞争机制的完善。
发展康养产业的对策
政策养老、企业养老、社区养老等传统养老模式已难以满足当今老年市场日益增长的需求。针对当前存在的困难和问题，我提出以下五条建议：
（一）强化资源整合与顶层设计。康养产业是具有投入大、回报周期长、产业链条长等特点的复合型产业，其涉及范围广、涉及部门多。因此，一是国家和地方政府均需站在整合全社会生态资源、医疗资源、生物医药等资源高度的基础上，将康养产业放在国民经济发展重要战略的地位，建立完备的政策法规体系；二是在体制机制改革、标准制定、平台构建等方面做好顶层设计工作，并实时评估、及时调整相关政策，从顶层设计层面着手统筹好主管部门、行业协会、康养机构以及金融机构在内的各方面力量，构建全方位养老服务体系；三是在发展布局层面上，对养老服务产业和项目要有所偏向，在市场准入、土地政策、融资支持、人才支撑上给予扶持，鼓励、支持与引导康养产业的发展，实现与人口政策、社会保障、老年医疗等的协调发展。
（二）完善政策配套，强化政策落实。一方面，应加强土地、税收、信贷、财政等配套政策的支持，研究和制定康养产业高质量发展的投资支持政策，特别是在影响养老产业高质量发展的关键要素如用地、水电、税收及各种补贴上出台更加详细并具可操作性的政策措施，为养老产业提供绿色通道和优先支持。另一方面，需要完善地方保障支持政策与措施，抓好放宽养老服务市场准入、完善地方土地政策、创新融资政策、强化人才支撑四个环节，将国家政策具体化，根据地方发展情况因地制宜。
（三）完善市场机制。通常由政府主导提供的康养服务，相对有保障，但效率较低、成本较高，由市场提供的康养服务，规范性相对弱一些，但效率非常高。在康养产业中政府应当起主导作用，市场发挥主体作用，使市场在资源配置中起决定性作用。
一是放宽准入、鼓励竞争，对各类企业真正做到一视同仁、公平竞争，而不是鼓励央企、国企等国有资源过多参与提供市场化的康养服务。二是加大政府购买服务力度，支持符合条件的社会办医养结合机构承接当地公共卫生、基本医疗和基本养老等服务。三是要充分的利用价格机制这支“信号灯”与“指挥棒”实现资源的优化配置，养老服务价值通过货币来表现，通过建立市场化价格体系，养老产品与服务按照市场行情报价收费，推进养老产业市场公平竞争。四是在金融上实现差别待遇，对于康养产业有所扶持与支持，有效解决投资人有钱无处投而养老产业又找不到钱的问题。对中小非公有制企业，加强信贷支持，引导银行业金融机构将新增信贷资源重点投向非公有制企业、小微企业，并持续减费让利。
（四）拓宽融资渠道。从整体上来说，要打造康养产业完整金融生态系统，拓宽服务门类，健全多层次、多支柱养老金融支撑体系，积极探索应收账款、动产、知识产权、股权等抵押贷款创新，大力推动养老专项债务融资工具、养老产业投资引导基金、养老信托计划、养老设施租赁等服务平台建设，突出保险业支持养老服务业发展创新，鼓励符合条件的养老服务企业通过绿色通道上市融资，以及强化技术创新，开发现代融资和支付工具，加快互联网金融创新平台、产品和服务创新，为康养产业高质量发展提供多层次的金融服务组织体系。另一方面各融资渠道也要着力提高康养产业金融服务模式的创新，把握康养产业高投入、低收益、回报周期长等特点并开发差异化产品，积极研发具有康养产业特色的金融产品与服务。
（五）注重政府与社会资本合作。当前中国康养产业的发展明显与市场需求严重脱节，单纯依赖政府难以补齐短板，需要激发社会资本投资活力与积极性，实施政府与社会资本合作（PPP）模式。
康养产业与PPP模式存在天然的契合性，康养产业和PPP模式都具有投资金额大、回收周期长的投入与产出特征。PPP创新机制能够为康养产业提供专业化、低成本和优质的服务，而且参与康养产业PPP项目的社会力量主要还是非公有制企业，非公有制企业具有经营机制灵活、成本控制能力强等优势，有利于康养产业的可持续发展。政府要鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办老年健康服务业，促进服务水平的提高，形成政府财政和民间资本间互相协作、互为补充的养老服务体系，为养老问题提供根本出路。
（作者为中国投资咨询公司原首席经济学家、新疆大学中国西部经济发展与改革研究院院长；编辑：王延春）（本文首刊于2019年12月2日出版的《财经》杂志）
